Møde i udvalget d. 12. august 2019

5.     Førtidspensionsområdet - udvikling i antal og økonomiske konsekvenser (D)

Sagsnr.: 330-2019-36405               Dok.nr.: 330-2019-258883                                          Åbent
Kompetence: Social- og Beskæftigelsesudvalget
Beslutningstema
Baggrund
Social- og Beskæftigelsesudvalget besluttede den 6. maj 2019 ved behandlingen af Budgetopfølgning 2 for 2019, at udviklingen i førtidspensioner skulle drøftes på møde den 3. juni med udgangspunkt i et underbyggende notat.
Punktet blev drøftet på juni-mødet, men ønskes genoptaget på indeværende august-møde med en række supplerende oplysninger, som er indarbejdet i sagen:
·         Bemærkninger om, at førtidspensionen skal revurderes efter 5 år ved bevilling for personer under 40 år (se svar i bilag).
·         Tidligere forsørgelse – hvor længe var borgeren på tidligere forsørgelse.
·         Tal på tildelt førtidspension holdt op imod klyngekommuner inkl. 1. halvår 2019.
·         Opgørelse over nettoudgifter, som flytter fra et ydelsesområde til et andet.
Da tabeller og figurer ikke kunne aflæses i den offentliggjorte sagsfremstilling på sidste møde, er der denne gang lavet et bilag med kun tabeller og figurer, som der henvises til i sagsfremstillingen. Administrationen er opmærksom på, at selve sagsfremstillingen er blevet forholdsvis lang. Det skyldes, at der er tale om en genoptaget sag med tilhørende supplerende svar på de stillede spørgsmål. For at lette forståelsen er der derfor tilføjet underoverskifter i selve sagsfremstillingen.
Udviklingen i førtidspensioner 2014-2019
Tal fra Jobindsats.dk (tabel 1) viser, at det samlede antal førtidspensionister, opgjort som fuldtidspersoner pr. år, over tid har været svagt faldende i perioden 2014-2018. Gennem det seneste år fra maj 2018 til maj 2019 ses dog en stigning i det samlede antal førtidspensionister fra 3.383 til 3.443, opgjort som for fuldtidspersoner i de enkelte måneder.
Stigningen i antal nye tilkendelser de seneste år er begrundet i flere forhold, f.eks. ændrede reformer og regler for tilbagetrækning, fokusindsatser på Jobcentret og Byrådets ønske om en ændret tilgang til de svagest ledige borgere på langvarig forsørgelse.
Af Byrådets budgetforlig for 2017 fremgår således, at: ”Der skal være en ny tilgang til de svageste ledige, hvor det er åbenbart formålsløst at forsætte indsatsen i forhold til at udvikle arbejdsevnen. Her skal muligheden for at tildele førtidspension anvendes”
Administrationen på Jobcentret og i Rådgivning og Udbetaling har ved efterfølgende budgetopfølgninger gjort opmærksom på de økonomiske konsekvenser af en lempelig tilgang til tilkendelse af førtidspension. Herudover har administrationen orienteret om, at de ændrede refusionsregler fra 2016 betyder, at de kommunale udgifter til førtidspension år for år vil stige, da alle nytilkendelser af førtidspensioner indebærer markant mindre statslig refusion end de gamle førtidspensioner, som afsluttes til folkepensioner.
Stigning i tilgang til førtidspension følger udvikling i andre kommuner
I 2017-2019 er der sket en kraftig stigning i tilgangen til førtidspensioner fra primært kontanthjælp og ressourceforløb, og i 2019 ses også en stigende tendens for jobafklaringsforløbene (tabel 2). Stigningen i tilgangen til førtidspension følger dog tilnærmelsesvis samme stigning i tilgangen som på landsplan og i sammenlignelig klynge (figur 1). Slagelse Kommunes andel af tilgang til førtidspensioner har ligget forholdsvist stabilt omkring 1,7 % af tilgangen på landsplan og omkring 10 % af sammenlignelig klynge. Dog udgjorde tilgangen for Slagelse Kommune i 2017 en markant større andel end på landsplan og i klyngen. Det skyldes bl.a., at Slagelse Kommune tilbage i 2013 og 2014 var hurtigere til at implementere den nye reform omkring ressourceforløb.
De 1,7 % og 10 % skal holdes op imod, at andelen af aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og ressourceforløbsmodtagere tilsammen udgjorde 2,1-2,2 % af landsplan i perioden 2015-2018, mens andelen af klyngen udgjorde 15-16 % i perioden 2015-2018. Siden 2017 ses en stigning i tildelingen af førtidspensioner sammenlignet med årene 2013-2015. Stigningen fra 2017 hænger sammen med, at ressourceforløbene blev indført i 2013. Konsekvensen af den nye lovgivning var bl.a., at en stor del af borgerne først skulle afklares via et ressourceforløb, førend de kunne tildeles en førtidspension.
Ingen markante ændringer i tildeling på baggrund af alder, herkomst og køn
Tabel 3-5 viser tilgange til førtidspension i perioden 2016-2019 fordelt ud fra alder, herkomst og køn. På helt overordnet niveau vurderes der ikke at være markante forskelle i tildelingen. Langt hovedparten af borgerne, som tilkendes førtidspension er over 45 år. Der er en tendens til en lille stigning i andelen, som er fra ikke-vestlige lande. Det underbygges af, at andelen med ikke-vestlig baggrund ikke er vokset i samme periode for andre kommunale ydelser. Der er også en tendens til en stigning i andelen af kvinder, som tilkendes førtidspension, så fordelingen aktuelt er 50/50. Hvis man kigger på perioden fra 2004-2019 svinger kønsfordelingen dog meget fra år til år, hvorfor det historisk set er vanskeligt at se klare tendenser over en længere periode, hvad angår kønsfordelingen. Samlet set for alle førtidspensionister udgør kvinderne i maj 2019 51,9 %. Samlet set for borgere på kommunale ydelser, eksklusiv førtidspension, udgør kvinderne i maj 2019 55,0 %. Der er derfor på overordnet niveau datamæssig belæg for de seneste års stigning i andelen af kvinder, som tildeles førtidspension.
Øget politisk fokus på at sikre hurtigere afklaring af udsatte borgere via aktiv indsats
En vigtig forklaring på, at stigningerne til førtidspension primært ses fra kontanthjælp og ressourceforløb er, at der fra både centralt og lokalt politisk niveau har været øget fokus på, at borgerne i udkanten af arbejdsmarkedet enten skal sikres en indsats, så de kommer hurtigere i virksomhedsrettede tilbud og dernæst i beskæftigelse, eller også skulle de hurtigere afklares til en førtidspension, hvis der ikke er mulighed for at sikre progression. Det vil sige, at der er tale om oprydning som følge af for passive indsatser. Derfor har staten i en periode tilført kommunerne ekstra midler til at øge de aktive indsatser og afklaringen af borgerne.
Det er konkret sket via satspuljemidlerne, hvor staten har haft sat midler af til projekterne ”Flere skal med” og ”Bedre ressourceforløb”. Projekterne har været rettet mod udsatte borgere, der har været i kommunal forsørgelse i over 5 år, typisk på enten kontanthjælp eller i ressourceforløbsydelse. Af tabel 6 fremgår tilgangen til førtidspension i 2018 og januar-maj 2019 ud fra borgernes sammenhængende varighed på forsørgelse som bosat i Slagelse Kommune. Tabellen viser, at det er omkring 60 % af tildelingerne, hvor borgeren har modtaget kommunal ydelse i minimum 6 år, mens ca. 25 % har modtaget en sammenhængende kommunal ydelse i 3-5 år. Generelt set er varigheden en smule undervurderet, da det kun er muligt at måle på varigheden, så længe borgerne har været bosat i kommunen. Eksempelvis vil borgere, som har været under længere afklaring mod førtidspension i andre kommuner og som flytter til Slagelse Kommune typisk ende i kategorien 0-2 år, selvom de reelt har haft mange år sammenhængende forsørgelse. Det er typisk uddannelseshjælpsmodtagere og åbenlyse tilfælde af nye sygedagpengemodtagere, som herudover ender i kategorien under 0-2 år.
Forskellige effekter ved øget aktiv indsats for udsatte borgere
Der er netop blevet udarbejdet en landsdækkende statusrapport for ”Flere skal med”. Rapporten viser, at for målgruppen, som Jobcentret oprindeligt vurderede til at være i indsatsgruppen til virksomhedsforløb, som inkluderer ordinære timer, fleksjob, uddannelse samt løntilskud og virksomhedspraktik (277 personer), er 43 % pr. februar 2019 i et af disse forløb. 5 % er på nuværende tidspunkt kommet i selvforsørget beskæftigelse og 4 % er kommet i ordinær uddannelse. For de borgere, som blev vurderet til at være i målgruppen for enten ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension (160 personer), er det pr. februar 2019 37 %, som har fået tilkendt en førtidspension. Resten er indtil videre kommet videre til enten ledighedsydelse/fleksjob eller ressourceforløb med en tilnærmelsesvis ligelig fordeling. En lille andel på knap 10 % er fortsat på andre ydelser.
Samme tendens kan ses i forhold til ressourceforløbene, hvor der har været en stigning i virksomhedsforløb fra ca. 40 primo 2017 til ca. 120 i april 2019. Der er endnu ikke lavet en måling i forhold til selvforsørgelse, men ovenstående tabel viser, at der er sket en kraftig stigning i afgang fra ressourceforløb til førtidspensioner. På det seneste er Jobcentret også begyndt at tage mere aktivt fat i jobafklaringsforløbene, hvilket har en tilsvarende afsmittende effekt i forhold til tilgangen til førtidspension fra dette område. Samme konsekvens må forventes at ske, idet øjeblik at det lykkedes at få vendt den negative udvikling på sygedagpengeområdet.
Overgang til førtidspension betyder stigende kommunale udgifter samlet set
Den mere aktive tilgang til at afklare de mest udsatte borgere betyder, udover stigende kommunale udgifter til førtidspension, også stigende udgifter til rehabiliteringsindsatsen, herunder stigende udgifter til lægeerklæringer. En del af udgifterne til stigende førtidspension modsvares af en besparelse på de forsørgelsesydelser, som borgerne kommer fra. Men udgifterne til disse ydelser er ikke lige så høje som udgifterne til førtidspension, som er den dyreste ydelse. Desuden skal der være opmærksomhed om, at faldet i øvrige ydelser på ingen måder kan sættes lig med den årlige afgang, som der er til førtidspension, da der hvert år kommer nye potentielle førtidspensionister til. Hvis der skal ske et fald i gruppen af øvrige borgere på forsørgelse, opnås det kun ved enten at få borgerne i selvforsørgelse, eller ved at nytilgangen til førtidspension øges til et højere niveau end tidligere år. Historisk har tilgangen til førtidspension fra 2004-2018 i 11 af årene haft en relativ stabil tilgang på mellem 176-229 personer. Det er kun i årene 2014-2016, at tilgangen var markant lavere (94-144) som følge af indførelsen af de nye ressourceforløb. I 2017 var tilgangen en smule større, da de første ressourceforløb for alvor blev afsluttet dette år.
Ressourcetrækket på øvrige forsørgelsesydelser er derfor som udgangspunkt neutralt, da der ikke er sket nogen markant stigning i tilgangen til førtidspension, hvis man ser det over en længere periode. Vurdering skal holdes op i mod, at de ekstra tilførte statslige satspuljemidler kun har været midlertidige og delvist allerede er forsvundet igen. Endelig modtager målgruppen af de mest udsatte borgere, som tildeles førtidspension, i forvejen ikke nogen særlig aktiv indsats. Reelt set kan det konstateres, at ca. 45 % af de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og 35 % af ressourceforløbene har været såkaldt passive gennem det seneste år. Disse andele burde ikke være over 25-30 %, hvis man kigger på landsniveau. De passive indsatser i mange kommuner er årsagen til, at staten besluttede at iværksatte de 2 satspulje-projekter i en periode. Det er ikke muligt at frigive ressourcer for en målgruppe, som i forvejen i overvejende grad modtager en passiv indsats. Den politiske fokus har fornuftigt været på at udnytte den nuværende højkonjunktur til at opnå størst mulig økonomisk effekt for de afgrænsede midler til aktive indsatser. Det betyder, at indsatser til borgere tættere på arbejdsmarkedet har haft størst prioritet.
Som tidligere nævnt er en førtidspension markant dyrere end de fleste andre ydelser. Derved vil borgere, der tildeles en førtidspension, koste kommunen mere, end hvis de var forblevet på andre ydelser. I vedhæftede bilag vedrørende økonomien ses, at der er et spænd på ca. 3-12 mio. kr. i merforbrug på 102 helårspersoner, som er det der forventes at være i nytilkendelser i 2020.
Retligt grundlag
Handlemuligheder
Tilkendelse af førtidspension er omfattet af den sociale lovgivning og er meget regelfastsat. Der er 3 forhold, som indgår i en pensionsvurdering: Beskæftigelse, helbred og sociale forhold.
Der er mulighed for i nogen grad at påvirke antallet af nye tilkendelser, primært ved en prioriteret længerevarende beskæftigelsesindsats, også overfor borgere langt fra arbejdsmarkedet.
Administrationen foreslår, at udvalget drøfter, om der skal arbejdes med en ændret prioritering, f.eks. af beskæftigelsesindsatsen overfor langvarigt forsørgede.
Handlemulighed 1:
At sikre retvisende budget til førtidspension i 2019 og overslagsårene, svarende til faktisk forbrug og forventet stigende udgift på mellem 20-30 mio. kr. årligt ved uændret tilkendelsespraksis.
Handlemulighed 2:
At sikre retvisende budget til førtidspension, svarende til nuværende forbrug, og at indarbejde en forventning om en lavere budgetstigning, svarende til en reduktion i antal forventede tilkendelser.
Handlemulighed 2 forudsætter en intensiveret indsats for at bringe langvarigt forsørgede i hel eller delvis selvforsørgelse.
Vurdering
Det er administrationens vurdering, at borgere med helbredsproblemer, der berettiger til førtidspension efter lovens bestemmelser, fortsat skal have tilkendt pension, og at administrationen i den type sager skal foregå så gnidningsløst som muligt.
Administrationen vurderer, at den økonomiske udvikling på førtidspensionsområdet bør danne grundlag for særlige indsatser i andre tilfælde, hvor der er tvivl om borgerens arbejdsevne. F.eks. hvor borgerens primære udfordring er manglende sociale ressourcer, faglige kompetencer eller manglende tilknytning til arbejdsmarkedet.
Det bemærkes, at sociale og beskæftigelsesrettede indsatser for disse målgrupper erfaringsmæssigt er langvarige og ressourcetunge. Administrationen vurderer, at en prioriteret indsats ikke kan ske uden ressourcetilførsel.
Økonomiske og personalemæssige konsekvenser
I budget og regnskab opgøres udgifterne til førtidspension i to hovedgrupper:
1.    Pensioner, der er tilkendt efter gamle regler (med høj statsrefusion)
2.    Pensioner, der er tilkendt efter nuværende regler (med lav statsrefusion)
Når statsrefusionen falder, bliver kommunens andel af udgiften større. Derfor er det dyrere for kommunen at tilkende førtidspensioner nu.
Det afspejler sig i den økonomiske udvikling og kommunens forbrug, sådan:
År
Udgifter til førtidspension efter gamle regler
Udgifter til førtidspension efter nye regler
Udgifter i alt
2016
284,3 mio. kr.
28,0, mio. kr.
312,3 mio. kr.
2017
273, 6 mio. kr.
56,9 mio. kr.
330,5 mio. kr.
2018
259, 6 mio. kr.
82,8 mio. kr.
342,4 mio. kr.
Forventet i 2019
251,9 mio. kr.
123,2 mio. kr.
375,1 mio. kr.
Stigningen i de kommunale udgifter forventes at fortsætte med 20-30 mio. kr. årligt ved uændret indsats og praksis.
Samlet set er antallet af førtidspensionister nogenlunde stabilt, men udgifterne påvirkes som tidligere nævnt af, at der er størst afgang fra de ”billige” pensioner og høj tilgang af de dyre førtidspensioner. Derfor stiger kommunens udgifter til førtidspension.
Udviklingen i forholdet mellem de gamle og nye pensioner kan ses her:
Antal
Efter gamle regler
Efter nye regler
Antal personer i alt
 
(kilde: KMD Opus)
(kilde: STAR)
 
2016
2.645 personer
266 personer
2.911 personer
2017
2.547 personer
472 personer
3.019 personer
2018
2.472 personer
634 personer
3.106 personer
Juni 2019
2.417 personer
709 personer
3.126 personer
Tallene fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering (STAR) viser, at det samlede antal førtidspensionister er svagt stigende. Det skal bemærkes, at tallene stemmer ikke fuldstændig overens med data fra Jobindsats, idet data afhænger af opgørelsestidspunktet.
Selv med et meget lavt antal nye tilkendelser om året, vil kommunens udgifter stige, fordi:
1.    Der vil fortsat være borgere, som uden tvivl opfylder lovens bestemmelser for tilkendelse af førtidspension.
2.    Førtidspension er en af de dyreste udgifter til forsørgelse, som kommunen har. Derfor vil nye tilkendelser stort set altid betyde, at kommunen får en merudgift, når en borger overgår fra anden forsørgelsesydelse, f.eks. fra kontanthjælp til førtidspension.
3.    Antallet af førtidspensioner med lav statsrefusion stiger år for år, så selvom der er nogenlunde samme afgang fra de gamle førtidspensioner som tilgang, stiger udgifterne
4.    Førtidspension er en langvarig ydelse, som fortsætter indtil folkepension. Tilkendelser har derfor budget virkning i mange år uden mulighed for at kommunen ved indsatser kan påvirke udgiften.
I forhold til det oprindeligt budgetlagte for 2019 er ressourceforløb blevet nedskrevet med 40 helårspersoner, svarende til 6,6 mio. kr. netto. Den direkte årsag er projektet ”Bedre ressourceforløb, (TVIR)”, som har bevirket en større afgang til førtidspension. På jobafklaringsforløb opleves imidlertid store stigninger på grund af pres på sygedagpengeområdet. Da ressourceforløb og jobafklaringsforløb ligger på samme økonomiske funktion, kan nedjusteringen ikke aflæses direkte i budgetopfølgningerne, men kun i de tilhørende noter.
På kontanthjælpsområdet var der i august 2018 ønske om at være mere optimistiske i forhold til Budget 2019, hvorfor budgettet blev nedskrevet med 50 helårspersoner. Aktuelt ser det ud til, at det reviderede budgetmål for kontanthjælp nås i 2019. En del af årsagen kan måske hænge sammen med indsatsen fra ”Flere skal med”, hvor nogle af disse er blevet tilkendt en førtidspension.
Konsekvenser for andre udvalg
Er ikke vurderet endnu. Det må forventes, at en eventuel ændret prioritering vil medføre et ressourcetræk i andre centre, f.eks. indenfor misbrug og psykiatri.
Indstilling
Centerchefen for Kultur, Fritid og Borgerservice og Centerledelsen for Arbejdsmarked og Integration indstiller,
1.    at Udvalget drøfter udviklingen på førtidspensionsområdet.
Beslutning i Social- og Beskæftigelsesudvalget den 12. august 2019:
Fraværende:  Palle Kristiansen (O)
Drøftet.