27.   Principper for indsatsplan for grundvandsbeskyttelse (B)

Slagelse Kommune skal udarbejde en indsatsplan. Der er et stort politisk råderum i forhold til hvilke indsatser, der skal indgå i indsatsplanen. Udvalget anmodes derfor om at tage stilling til nogle overordnede principper, som skal give retning for det videre arbejde med indsatsplanen og gøre det muligt at udarbejde et konkret forslag til plan.

Udvalget anmodes om at tage stilling til, i hvilket omfang udkastet til indsatsplan skal indeholde indsatser, der begrænser udvaskningen af nitrat og pesticider (arealtiltag) i særligt sårbare områder. Udvalget skal desuden tage stilling til, i hvilket omfang udkastet til indsatsplan skal indeholde tiltag til overvågning af grundvandskvaliteten i oplandet til sårbare kildepladser. Endelig bedes Udvalget tage stilling til hvilke hensyn, der kan begrunde afvigelser fra de generelle principper om arealtiltag og overvågning, som Udvalget beslutter.

Staten har udpeget områder, hvor grundvandet er sårbart – kaldet ”Indsatsområder”. I Slagelse Kommune (ekskl. Agersø og Omø) er der udpeget 4260 ha (se kortbilag 1). Kommunerne skal udarbejde indsatsplaner for grundvandsbeskyttelse i indsatsområderne. Indsatsplanerne skal beskrive, hvilke målrettede indsatser, der skal supplere den generelle regulering af blandt andet pesticider og nitrat, for at opnå en tilstrækkelig beskyttelse af grundvandet i de sårbare områder.

Staten har desuden udpeget boringsnære beskyttelsesområder (BNBO) omkring alle vandværksboringer. Indenfor BNBO kan der være en særlig sårbarhed i forhold til grundvandet, på grund af det ”sug” indvindingen af vand medfører. Kommunerne har ikke pligt til at lave planer eller indsatser i BNBO udenfor indsatsområder, men BNBO’erne kan inddrages i indsatsplanen for grundvandsbeskyttelse. I Slagelse Kommune ligger ca. 200 ha BNBO udenfor Indsatsområder.

Indsatsplaner skal forholde sig til alle relevante forureningskilder, dvs. kilder til både nitrat- og sprøjtemiddelforurening, og kilder til forurening med andre miljøfremmede stoffer samt naturligt forekommende stoffer, der stammer fra menneskelige aktiviteter.

Indsatsplanen skal desuden beskrive, hvilken overvågning der skal iværksættes i forhold til grundvandet.

Baggrunden for at der skal udarbejdes indsatsplaner, er problemer med nitrat og pesticider i grundvandet flere steder i Danmark. Disse stoffer har særlig fokus i lovgivning og vejledningsmateriale om indsatsplaner.

Den aktuelle udvalgssag fokuserer på indsatser over nitrat og pesticider. Udvalget vil senere blive forelagt andre problemstillinger, der har relevans for indsatsplanen.

Indsatser i forhold til nitrat og pesticider kan have store konsekvenser, både for lodsejere, for vandforsyninger og i sidste ende for vandforbrugerne. Center for Teknik og Miljø har derfor gennemgået indsatsområderne og BNBO’erne og fundet de mest sårbare dele af indsatsområderne samt de mest sårbare BNBO’er. Det har resulteret i et areal på ca. 500 ha, hvor det er mest sandsynligt, at der er behov for indsatser overfor nitrat og pesticider. Desuden har vi konkret forsøgt at afdække hvilke konsekvenser indsatser overfor nitrat og pesticider, vil have for lodsejerne i et sårbart område ved Eggeslevmagle.

Rådgivningsfirmaet Rambøll har for Slagelse Kommune beskrevet mulighederne for overvågning og har udarbejdet konkret forslag til overvågning i oplandet til SK Forsynings kildeplads ved Eggeslevmagle. Udvalget er tidligere blevet præsenteret for dette forslag.

I vedhæftede notat (bilag 3) er der redegjort nærmere for kravene til indholdet af indsatsplaner, for vurderingen af sårbarhed, for behovet for overvågning samt for den hidtidige proces med forberedelse af indsatsplanen. Desuden er der vedhæftet en sammenskrivning af indkomne høringsbemærkninger med Teknik og Miljøs kommentarer (bilag 4). Kopi af alle indkomne høringsbemærkninger, er som et samlet dokument fremsendt til Udvalget pr. mail.

Vandforsyningsloven:

Indsatsplaner udarbejdes med hjemmel i lovens § 13 indenfor de områder, som Staten har udpeget som indsatsområder. Hvis kommunen vurderer, at udpegningen er utilstrækkelig, kan kommunen udpege yderligere indsatsområder med hjemmel i lovens § 13a.

Miljøbeskyttelsesloven:

Kommunen kan med hjemmel i lovens § 26a pålægge ejeren af en ejendom rådighedsindskrænkninger, der er nødvendige for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod nitrat eller pesticider.

Kommunen kan desuden i boringsnære beskyttelsesområder meddele påbud eller nedlægge forbud for at undgå fare for forurening af vandværksboringer, jf. lovens § 24.

Rådighedsindskrænkninger skal ske mod fuld kompensation til lodsejeren uanset om beslutningen er truffet efter § 24 eller § 26a.

Kommunen skal i forbindelse med indsatsplanen beslutte, om indsatserne skal finansieres af de vandværker, der har gavn af dem eller af kommunen (vandforsyningslovens § 13d og miljøbeskyttelseslovens § 64a).

Miljøstyrelsen har udsendt en vejledning om indsatsplaner i 2015. Denne blev i marts 2017 suppleret med et nyt kapitel om sprøjtemidler. En ny udgave af vejledningen har for nyligt været i høring.

Der er et stort politisk råderum i forhold til hvilke indsatser, som indsatsplanen skal indeholde. Udvalget anmodes om at tage stilling til, i hvilket omfang arealtiltag og overvågning skal indgå i udkast til indsatsplan.

De handlemuligheder, som Udvalget skal forholde sig til, er nedenfor nummeret i 4 grupper: A-D, 1-3, a-b og I-II.

Udvalget bedes tage stilling til hvilket grundlag, der skal være til stede for at indføre arealtiltag i særligt sårbare områder (pkt. A-D). Hvis Udvalget beslutter, at udgangspunktet er, at arealtiltag iværksættes på det nuværende grundlag (valg A), bedes Udvalget samtidig udstikke retningslinjer for det arealmæssige omfang af arealtiltagene (pkt. 1-3).

Uanset hvilken beslutning Udvalget træffer i relation til arealtiltag, bedes Udvalget tage stilling til om der skal iværksættes overvågning af yngre grundvand på vej mod vandværksboringer (pkt. a-b). Dog forudsætter valg B i relation til arealtiltag, at der iværksættes overvågning af yngre grundvand, svarende til pkt. a).

Endelig bedes Udvalget tilkendegive hvilke hensyn (pkt. I-II), som Udvalget mener kan berettige til, at der afviges fra det udgangspunkt, udvalget beslutter vedrørende arealtiltag og overvågning.

Ved arealtiltag forstås ophør med anvendelse og håndtering af pesticider samt begrænsning af gødningsanvendelsen til et niveau, hvor nitratudvaskningen ikke kan udgøre en risiko for drikkevandskvaliteten.

Center for Teknik og Miljø vurderer, at de mest sårbare områder indenfor de udpegede indsatsområder og BNBO’er (500 ud af 4460 ha) er afgrænset på et relativt sikkert fagligt grundlag. Det vurderes, at disse områder opfylder kriterierne om ringe naturlig beskyttelse og stor grundvandsdannelse, som Miljøstyrelsen i vejledninger mv. har meldt ud, som kriterier, der kan anvendes ved vurdering af indsatsbehovet. Det juridiske grundlag for arealtiltag vurderes på den baggrund, som udgangspunkt at være til stede i disse områder. Det skal dog påpeges, at der endnu mangler afgørelser fra Klagenævn og domstole, som præciserer, hvilket grundlag der skal være tilstede for at pålægge arealtiltag.

Det vurderes, at det ikke er muligt med den viden, vi har i dag at afgøre med sikkerhed, om det er nødvendigt at begrænse brugen af gødning og/eller pesticider i de mest sårbare områder. Det er omvendt heller ikke muligt at afgøre med sikkerhed, om det er uproblematisk at anvende pesticider og nuværende gødningsmængder i de mest sårbare områder. Det er herunder ikke muligt entydigt at afgøre, i hvilken udstrækning de udpegede indsatsområder er sammenfaldende med de områder, hvor de generelle regler for pesticider antages at være utilstrækkelige.

Der findes i dag ikke overvågningssystemer, der gør det muligt at forudsige, om der er forurening på vej mod konkrete vandværksboringer. Det forudsætter, at der etableres overvågningsboringer i grundvand, der er på vej mod vandværksboringerne.

Det er Center for Teknik og Miljøs vurdering, at der bør etableres overvågning i oplandet til sårbare kildepladser (model a). Overvågningen har to formål: 1) at afklare i hvilket omfang vandværksboringerne er truet af tidligere tiders menneskelige aktiviteter, og 2) at afklare hvorvidt den særlige sårbarhed betyder, at i dag godkendte pesticider og/eller nitrat udvaskes til grundvandet. I tilfælde af, at der iværksættes arealtiltag allerede nu (model A), vil overvågning sandsynligvis kunne vise, om arealtiltagene er tilstrækkelige. Overvågningen vil muligvis også kunne afklare, om arealtiltagene kan begrænses. Disse oplysninger er vigtige i forhold til at kunne være på forkant ved udbygningen af den eksisterende – og planlægning af den fremtidige – vandforsyning. Dette gælder både for de enkelte vandværker og for kommunens vandforsyningsplanlægning. Oplysningerne er tillige vigtige for at kunne vurdere, om der er behov for supplerende målrettede indsatser overfor nutidens brug af pesticider og gødning.

Hvis Udvalget beslutter, at der skal etableres overvågning, er den logiske konsekvens at indsatsplanen også indeholder bestemmelse om, at der skal iværksættes arealtiltag, hvis overvågningen i området viser, at der udvaskes nitrat og/eller pesticider til det yngre grundvand i problematisk omfang.

Det vil også i den situation, at der iværksættes arealtiltag nu, være relevant at supplere disse indsatser med overvågning af det yngre grundvand. Overvågningen vil dels kunne dokumentere effekten af arealtiltagene, dels kunne vurdere, hvorvidt arealtiltagene er tilstrækkelige eller eventuelt kan begrænses.

Center for Teknik og Miljø vurderer, at en overvågning, af omfang som foreslået af Rambøll, vil give en høj sikkerhed for, at eventuelle forureningstrusler opdages. I forhold til nitrat og nutidens brug af pesticider vurderes det endvidere, at overvågning vil give den fornødne reaktionstid til, at den pågældende kildeplads kan beskyttes.

Ved fastlæggelse af omfanget af arealtiltag og overvågning i et område, kan der inddrages andre hensyn end grundvandets sårbarhed. Det kunne eksempelvis være vigtigheden af den pågældende kildeplads. Det kan også være ekstraordinære store konsekvenser af at iværksætte arealtiltag i det pågældende område. Disse hensyn er nævnt under valg I-II.

Konsekvenser for berørte vandværker og lodsejere

Statens udpegning af indsatsområder og BNBO har allerede haft konsekvenser. Flere lodsejere har givet udtryk for, at udpegningen har medført usikkerhed for fremtiden. Usikkerheden gør sig efter deres opfattelse gældende i forhold til ejendomsværdien, lånemuligheder, investeringssikkerhed og salgsmuligheder. Konsekvenserne, som lodsejerne beskriver, er en følge af Statens udpegning. Indsatsplanen vil ikke fjerne usikkerhed og de afledte konsekvenser. Områderne vil, uanset hvad kommunen beslutter, fortsat være udpeget.

I forhold til at beskrive mulige konsekvenser af indsatsplanen, er det derfor vigtigt at skelne mellem konsekvenser, der er en følge af Statens udpegning, og så de konsekvenser, som kommunens beslutninger i forhold til indsatsplanen kan have.

Fundene af pesticider i en række vandværksboringer har sammen med erkendelsen af, at flere kildepladser er sårbare, medført øget usikkerhed for vandværkerne i forhold til forsyningssikkerhed og investeringssikkerhed.

Hvis Udvalget vælger, at der ikke skal iværksættes arealtiltag, vil der ikke ske aktiv, målrettet beskyttelse af grundvandet i sårbare områder. Indsatsområderne vil fortsat være udpegede, og lodsejerne vil fortsat opleve konsekvenserne af denne udpegning. Der ydes ingen kompensation for et eventuelt værditab. Selvom der i dag træffes beslutning om ”ingen arealtiltag og ingen overvågning”, er der ingen garanti for, at der aldrig vil komme arealtiltag eller andre indgribende krav i indsatsområderne, f.eks. på baggrund af ny viden.

I relation til overvågning, vil en beslutning om ”ikke at gøre mere end i dag” have den konsekvens, at man først vil opdage en eventuel forurening, når den kan registreres i vandværksboringerne. Man vil i tilfælde af fund af forurening ikke kunne forudsige, hvilket niveau forureningsindholdet vil stige til. Den manglende viden gør det svært at afgøre, hvordan man skal reagere. Det svarer til den situation vandværkerne aktuelt står i f.eks. ved Eggeslevmagle, hvor der er målt pesticider i vandværksboringerne. Man ved ikke, hvad forureningsniveauet vil blive i fremtiden. I forhold til pesticider er det ikke sikkert, at man i den situation vil kunne nå at reagere, før grænseværdien overskrides. På uerstattelige kildepladser kan konsekvensen være, at man i en periode vil være nødt til at etablere avanceret vandbehandling for at kunne opretholde vandforsyningen.

Center for Teknik og Miljø vurderer, at en overvågning vil kunne tilrettelægges, så de direkte konsekvenser for lodsejerne bliver beskedne. Der vil således være tale om, at lodsejerne vil skulle give plads og adgang til overvågningsboringer i markskel o.l. Der vil skulle betales en mindre kompensation for afståelse af jord samt eventuelle gener.

Flere lodsejere har imidlertid påpeget, at overvågning især vil have konsekvenser for dem i form af ”særlig fokus” på området som værende sårbart og usikkerheden om, hvorvidt overvågningen på et tidspunkt vil medføre, at der iværksættes arealtiltag. Det er oplagt, at overvågningens resultater vil kunne føre til, at der iværksættes arealtiltag. På den anden side vil ”ingen overvågning” ikke give sikkerhed for, at der ikke senere viser sig behov for arealtiltag. Overvågning vil på sigt kunne afklare, om anvendelsen af gødning og pesticider i det sårbare område udgør en trussel overfor grundvandet.

Udgifter til overvågning vil, medmindre kommunen beslutter at betale, skulle betales af vandværkerne og dermed af vandforbrugerne. Til gengæld er det sandsynligt, at vandværket får et tidlig varsel i tilfælde af, at der er forurenende stoffer på vej mod deres boringer. De opnår derved en større forsyningssikkerhed samt muligheden for at planlægge og foretage investeringer på et mere oplyst grundlag. Rambøll har estimeret omkostningerne til det beskrevne overvågningsprogram i oplandet til SK Forsynings kildeplads ved Eggeslevmagle. Etableringsomkostningerne er estimeret til ca. 300.000 kr., mens de årlige prøvetagnings- og analyseomkostninger er estimeret til 225.000 kr./år. Det svarer til en stigning i vandprisen på 0,20-0,25 kr./m³. Hvis man vælger SK Forsynings faseopdelte forslag til overvågningsprogram i Eggeslevmagle, vil udgifterne i første omgang være ca. det halve. For mindre vandværker vurderes en overvågning på samme niveau at koste op til omkring 1 kr./m³.

Hvis overvågningen viser, at den nuværende landbrugsdrift medfører nitrat eller pesticider i det yngre grundvand i et omfang, der kan udgøre en risiko for eksisterende kildepladser, bør der gennemføres tiltag til begrænsning af udvaskningen (arealtiltag – model B).

Hvis kommunen pålægger lodsejere rådighedsindskrænkninger, skal dette ske mod fuld kompensation. Dette gælder, uanset om der er tale om en dyrkningsrestriktion, pålæg om at have en overvågningsboring på sin jord eller andre indskrænkninger af lovlige aktiviteter.

Ved fuld kompensation forstås ifølge vejledningen erstatning for ejendomsværditabet og kompensation for eventuelle gener. Kompensationen fastlægges efter reglerne i vejloven, som det også ske i ekspropriationssager. Hvis der meddeles påbud om rådighedsindskrænkninger, vil selve indholdet af påbuddet kunne påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet, mens kompensationens størrelse vil kunne indbringes for taksationskommissionen.

Erstatningsstørrelserne har andre steder i landet ligget på 3.300-5.700 kr./ha/år ved krav om braklægning af landbrugsjord. Hvis arealerne ønskes opkøbt, er der i gennemsnit betalt i størrelsesordenen 160.000 kr./ha. Både erstatningsstørrelser og jordpriser varierer betydeligt fra område til område og afhænger af forholdene på den enkelte ejendom. Jordpriserne i Slagelse Kommune er generelt lidt højere. Erstatning for ejendomsværditab fastlægges på baggrund af de individuelle omstændigheder.

Lodsejerne har i forbindelse med afståelse af jord visse rettigheder, der sikrer, at det tilbageværende areal også i praksis kan dyrkes. Det kan således være nødvendigt at opkøbe/kompensere for større arealer, end det egentligt er nødvendigt for at opnå formålet med opkøbet.

Lodsejerne har tilkendegivet, at de foretrækker at sælge arealerne frem for at blive kompenseret for at drive arealerne uden brug af pesticider og med eventuel reduceret gødningsnorm.

Det ”mest sårbare” indsatsområde og BNBO i oplandet til SK Forsynings kildeplads ved Eggeslevmagle er 183 ha. Med en erstatning på 5.700 kr./ha/år vil det koste ca. 1 mio. kr./år i arealkompensation til landmændene (ved braklægning). Dette svarer til ca. 1 kr./m³/år, hvis beløbet fordeles på den vandmængde, der oppumpes i området. Hertil kommer erstatninger for ejendomsværditab og gener. Ejendomsværditabet vil formentlig være særlig stort for de ejendomme, hvor driftsbygningerne ligger inde i de berørte områder, som det er tilfældet ved Eggeslevmagle. Erstatninger for ejendomsværditab og gener kan ikke vurderes nærmere på nuværende tidspunkt, da de fastlægges på baggrund af de konkrete forhold på hver enkelt ejendom.

Udgifter til arealtiltag vil på samme måde som udgifter til overvågning skulle betales af vandværkerne og dermed af vandforbrugerne, medmindre kommunen beslutter at betale. Det gælder uanset, om vandværket er enig eller ej i behovet for arealtiltag. Til gengæld får vandværket en aktiv beskyttelse af deres boringer. I forhold til overvågning har dette valg de samme positive og negative konsekvenser, som nævnt ovenfor.

Kommunen skal i forbindelse med indsatsplanen beslutte, om indsatserne skal finansieres af de vandværker, der har gavn af dem eller af kommunen (vandforsyningslovens § 13d og miljøbeskyttelseslovens § 64a).

Hvis kommunen beslutter, at det er vandværkerne, der skal finansiere eventuelle indsatser rettet mod nitrat og pesticider, vil beslutningen ikke påvirke kommunens økonomi. Dog vil opfølgning på indsatsplanen – f.eks. indgåelse af dyrkningsaftaler, påbud til landmænd, opfølgning på aftaler, etablering af overvågningsprogrammer mv. - være arbejdsopgaver af større tidsmæssigt omfang for kommunens administration. Opgavens størrelse er på nuværende tidspunkt ikke mulig at prissætte.

Ingen bemærkninger.

Centerchefen for Teknik og Miljø indstiller,

1.    at Udvalget træffer beslutning om, at det i udkastet til indsatsplan enten indskrives, at arealtiltag iværksættes nu (model A) eller indskrives, at arealtiltag iværksættes, hvis overvågning af det yngre grundvand viser nitrat og/eller i dag godkendte pesticider i koncentrationer, der kan udgøre en risiko overfor eksisterende kildepladser (model B)

2.    at Udvalget, hvis model A vælges, træffer beslutning om det arealmæssige omfang af arealtiltag (valg 1-3)

3.    at Udvalget træffer beslutning om, at der i udkastet til indsatsplan indarbejdes overvågning af yngre grundvand i oplandet til sårbare kildepladser (model a)

4.    at Udvalget træffer beslutning om hvilke hensyn (I-II), der bør give anledning til at afvige fra det generelle udgangspunkt for arealtiltag og overvågning, besluttet under punkterne 1-3.

Fraværende:  Johnny Persson (V)

Udvalget tilsluttede sig model B.

Udvalget tilsluttede sig model a.

Der foretages en tidsmæssig prioritering efter vigtigheden af kildepladserne.

Der ønskes oplæg til den administrative indsats i forhold til kortlægning af ubenyttede brønde og forureningshistorik mv.